Tukijärjestelmät heijastelevat yhteiskunnan arvoja ja tavoitteita – tarkastelussa metsätukijärjestelmä ja sen biodiversiteettivaikutukset

Lukuaika

EU:n ennallistamisasetus ja sen vaikutukset Suomen metsiin ja metsäteollisuuden tulevaisuuden toimintamahdollisuuksiin ovat viime viikkoina olleet vilkkaan keskustelun kohteena. Metsät ovat Suomea ja suomalaisuutta monin tavoin määrittävä luontotyyppi ja niiden hyödyntäminen on ollut tavalla tai toisella poliittisen päätöksenteon piirissä jo 1800-luvulta alkaen (Metsähallitus s.a.). Yksi keskeinen keino kulloistenkin politiikkapäämäärien ohjauksessa ovat olleet erilaiset julkiset tuki- ja kannustejärjestelmät. Tässä blogikirjoituksessa avataan, miten tukijärjestelmä on kehittynyt viimeisen sadan vuoden aikana, kuinka puuntuotantoa nykyisin tuetaan ja millaisia vaikutuksia tuilla on luonnon monimuotoisuuteen. Lopussa pohditaan tukijärjestelmän tulevaisuutta.

Käävät viihtyvät monimuotoisissa metsissä. Kuva: Otto Lappalainen

Tukijärjestelmän juuret ovat historiassa

Jotta voidaan ymmärtää nykyistä tukipolitiikkaa, on tarkasteltava sen kehittymistä vuosikymmenten aikana.  Yksityismetsien hoitoa on tuettu valtiollisesti jo 1920-luvulta lähtien. Tukimuotojen taustalla on eri aikoina vaikuttanut erilaisia arvoja, jotka ovat heijastuneet tukimuotojen tavoitteisiin ja keinovalikoimiin. Eri metsätukijärjestelmät voidaan jakaa kolmeen aikakauteen – kestävään puuntuotantoon 1920-luvulta 1950-luvulle, edistyvään puuntuotantoon 1950-luvulta 1990-luvulle ja 1990-luvulta nykypäivään asti ulottuvaan kestävän metsätalouden aikakauteen. (Ovaskainen, Aarnio & Ollonqvist 2004, 7–8.) Kestävän metsätalouden rahoitusjärjestelmästä ollaan näillä näkymin vuodesta 2024 alkaen siirtymässä taas uuteen, metsätalouden kannustejärjestelmän (metka) aikakauteen (Metsäkeskus 2022). Vaikka kaikkien aikakausien nimet luovat mielikuvan suomalaisen metsienkäytön ekologisesta kestävyydestä, on kuitenkin huomattava, että ihmistoiminnan myötä 76 prosenttia metsäluontotyypeistä ja 9 prosenttia metsälajeista on nykyisin määritelty uhanalaisiksi. Kaikista uhanalaisiksi määritellyistä lajeista metsälajien osuus on noin 31 prosenttia. (Hyvärinen et al. 2019, 42,47; Kouki et al. 2018, 188.) Vaikka metsänkäsittelytavat ovat kehittyneet ja metsäluonnon suojelun määrärahat kasvaneet, Suomessa metsäalalle myönnetään edelleen vuosittain kymmenien miljoonien eurojen arvosta tukirahoja toimenpiteisiin, jotka heikentävät metsäluonnon monimuotoisuutta.

Tukipolitiikan alkuvuosina 1920-luvulta 1950-luvulle tuen tavoitteena oli lisätä puunkasvua ja täten tuottoisan metsämaan osuutta. Metsätukijärjestelmän taustalla vaikutti huoli puuntuotannon riittävyydestä, mihin pyrittiin vastaamaan soiden uudisojitusta sekä vajaatuottoisten metsien uudistustoimenpiteitä tukemalla. Vuodesta 1949 lähtien tukivalikoimaan tuli mukaan myös metsäautoteiden rakentaminen, mikä mahdollisti hakkuut yhä syrjäisemmillä seuduilla. Tuki toteutettiin sekä rahallisten avustusten että korkotuettujen lainojen muodossa. Metsätuilla oli tuolloin myös erityiset sosiaaliset perusteet, sillä niillä pyrittiin lisäämään metsien kasvukykyä myös niillä alueilla, joiden omistajilla ei ollut mahdollisuutta toteuttaa uudistuksiin vaadittuja investointeja ja joilla uudistukset olisivat muuten jääneet tekemättä. Rahallisen tuen lisäksi tukea alettiin antaa yhä enenevässä määrin myös metsänkäsittelyyn liittyvän tiedon välityksenä ja neuvontana. Tämän myötä perinteisistä jatkuvaan kasvatukseen perustuvista poimintahakkuista siirryttiin kohti nykymuotoista, pääosin jaksolliseen kasvatukseen ja päätehakkuisiin perustuvaa metsänkäsittelyä. (Ollonqvist 2004, 13–14,18; Ovaskainen, Aarnio & Ollonqvist, 2004, 7–8.)

Sosiaaliset ja aluekehittämiseen liittyvät tavoitteet saivat 1950-luvulla väistyä puuvarojen ja kasvun edistämisen tieltä. Edistyvän puuntuotannon kaudella metsätukijärjestelmän rahoitusta moninkertaistettiin ja uusia tukimuotoja otettiin käyttöön. Samalla metsänkäsittelytavat muuttuivat yhä voimaperäisemmiksi. Taustalla oli ajatus, että mikäli puunkasvuun panostettaisiin entistä voimakkaammin, voitaisiin samalla välittömästi nostaa myös hakkuumääriä ja täten lisätä metsäteollisuuden tuotantokapasiteettia. 1960- ja 1970-luvuilla soihin ja vajaatuottoisiin metsiin kohdistuneita toimenpiteitä lisättiin voimakkaasti ja lisäksi rahoitettaviin työmuotoihin otettiin mukaan muun muassa taimikonhoitoon, peltojen metsittämiseen ja metsien lannoitukseen liittyviä toimenpiteitä. Metsätukirahoitus (silloiset MERA-ohjelmat) saavutti huippunsa 1970-luvun loppuvuosina, jolloin valtio tuki puuntuotantoa nykyrahassa mitattuna noin 120 miljoonalla eurolla vuodessa. 1960- ja 1970-lukujen MERA-ohjelmien jälkeen tukien tavoitteet alkoivat siirtyä puhtaasta taloudellisesta hyödystä kohti alueellisia ja työllisyyteen liittyviä tavoitteita. Vähitellen mukaan tulivat myös ympäristöön liittyvät tavoitteet. (Finér et al. 2020, 12; Ollonqvist 1996, 319; Ollonqvist 2004, 14,16; Ovaskainen, Aarnio & Ollonqvist 2004, 8; Palosuo 1979, 49–50.)

Hömötiainen on noussut metsien luontokadon symboliksi. Kuva: Otto Lappalainen

Metsien taloudelliseen hyödyntämiseen liittyvät tavoitteet saivat 1990-luvulta alkaen rinnalleen ympäristöön ja luonnon monimuotoisuuteen liittyvät tavoitteet ja arvot. Niin sanotun kestävän metsätalouden aikaan siirryttiin vuonna 1994 julkaistun metsätalouden ympäristöohjelman sekä vuonna 1997 alkaneen Kestävän metsätalouden rahoitusohjelman (Kemera) myötä. Kemera-ohjelman myötä tuettavien työmuotojen joukosta poistui muun muassa monimuotoisuuden kannalta erittäin haitallinen suokohteiden uudisojitus ja lisäksi lannoittamiseen kohdistunutta säätelyä tiukennettiin. Täysin uusina rahoitusmuotoina tulivat luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonhoitoon liittyvät tuet, joilla on myöhemmin tuettu esimerkiksi Metso-ohjelman toimenpiteitä. (Metsäkeskus s.a.c; Ollonqvist 1996, 319; Ollonqvist 2004, 17–20.) Vuonna 2021 puuntuotannon tukiin käytettiin noin 42 miljoonaa euroa eli niiden määrä on 50 vuodessa pudonnut noin kolmasosaan. Uusiin, luonnonhoidon sekä luonnon monimuotoisuuden kemera-tukiin käytettiin vuonna 2021 noin 10 miljoonaa euroa. (Metsäkeskus 2021a.) On kuitenkin syytä muistaa, että merkittävimmät luonnon monimuotoisuutta tukevat Helmi- ja METSO-ohjelmien tuet maksetaan kemera-tukien ulkopuolelta (Valtiovarainministeriö s.a.a; Valtiovarainministeriö s.a.b).

Metsätukijärjestelmää ollaan parhaillaan uudistamassa. Nykyisenkaltaiset Kemera-tuet korvataan uudella metsätalouden kannustejärjestelmällä (metka) näillä näkymin vuodesta 2024 lähtien. Tätä tekstiä kirjoitettaessa lakiehdotus on vielä eduskunnan käsittelyssä, joten muutokset ehdotuksen sisältöön ovat vielä mahdollisia. Uudessa tukijärjestelmässä tuen kohteiden on tarkoitus säilyä pääpiirteittäin samoina kuin Kemera-järjestelmässäkin, mutta tukiehtoihin on tulossa muutoksia erityisesti suometsän hoidon tuen osalta. Lisäksi kulotus on tulossa mukaan täysin uutena ympäristönhoitotukena. Vuosittaisten tukimäärien osalta puuntuotannon tuet ovat pysymässä suurin piirtein nykyisellään vajaassa 50 miljoonassa eurossa, mutta erilaisten ympäristötukien määrä on lähes kaksinkertaistumassa noin 17,5 miljoonaan euroon. (HE 167/2022; Metsäkeskus 2022; Valtioneuvosto 2022.)

Minkälaisia biodiversiteettivaikutuksia nykyisillä puuntuotannon tuilla on?

Nykyisin puuntuotannon tuet kohdistuvat taimikon varhaishoitoon, nuoren metsän hoitoon ja pienpuun korjuuseen, metsäautoteiden rakentamiseen ja perusparantamiseen, suometsän hoitoon sekä metsien terveyslannoitukseen. Ne vaikuttavat metsien monimuotoisuuteen monin tavoin.

Taimikon varhaishoito ja nuoren metsän hoito (korotettu tuki, jos mukana myös pienpuun korjausta) ovat päätehakkuun jälkeisiä kehittyvään metsään keskittyviä toimia, joilla metsän koostumusta, rakennetta ja kasvua pyritään säätelemään halutun kaltaiseksi muun muassa poistamalla ei-haluttua ainesta, useimmiten lehtipuuta. Nuoren metsän vaiheessa tehdyt ratkaisut ovat olennaisia, sillä ne ohjaavat metsäekosysteemin kehittymistä kymmenien vuosien ajan. Uudessa metka-järjestelmässä tukea olisi mahdollista ohjata myös jatkuvapeitteiseen metsänkasvatukseen, jota voidaan lähtökohtaisesti pitää monimuotoisuudelle parempana ratkaisuna. Tuki ohjautuu edelleen kuitenkin vahvasti päätehakkuisiin perustuvaan jaksolliseen kasvatukseen, sillä jatkuvapeitteisessä kasvatuksessa tämänkaltaisen tuen tarve on lähtökohtaisesti vähäisempi. Monimuotoisuuden kannalta positiivista uudessa tuessa on, että jatkossa pienpuun keräämisen yhteydessä ei olisi enää sallittua kerätä kuollutta puuainesta ja lisäksi tukialueille olisi jatkossa mahdollista jättää myös luonnontilaisia alueita. (HE 167/2022; Metsäkeskus s.a.a; Metsäkeskus s.a.b; Peura et al. 2022, 62; Viitala et al. 2022, 32,34,36; YM 2015, 43–44.)  

Uusien metsäautoteiden rakentaminen pirstoo elinympäristöjä ja ulottaa ihmisen vaikutuspiiriä yhä syvemmälle metsiin. Viime vuosina metsäautoteiden rakentaminen on ollut vilkasta tuen vähäisyydestä huolimatta. Vaikka pääpaino tuissa on olemassa olevien teiden kunnostamisessa, uudessa Metka-rahoituksessa vuotuista uusien teiden rakentamistavoitetta ollaan tästä huolimatta nostamassa 100 kilometriin, mikä on viime vuosina toteutunutta suurempi. (HE 167/2022; Mainio 2019; Metsäkeskus 2021b; Viitala et al. 2022, 52,54; YM 2015, 45.)

Suometsän hoidon tuki tarkoittaa ojitetusta suosta kuivatetun metsämaan hoitoa. Ojitusten lisäksi tästä tuesta on tuettu myös erilaisia vesiensuojelutoimenpiteitä. Tukkeutuneiden ojien perkaamiseksi tehtävillä kunnostusojituksilla ja aiempien ojitusten täydentämiseksi tehtävillä täydennysojituksilla pyritään kuivattamaan maaperää puuntuotantoon paremmin soveltuvaksi. Soiden ojittamisen vaikutukset luonnon monimuotoisuuteen ovat olleet massiiviset ja itse suoluonnon menettämisen lisäksi ojituksilla on ollut suuret negatiiviset vesistövaikutukset. Ojitetuilla soilla tehtävät kunnostus- ja täydennysojitukset voivat heikentää myös vielä ojittamattomien soiden vesitaloutta. (Heiskanen et al. 2020, 13,23–24; YM 2015, 44–45.) Uudessa Metka-rahoituksessa monimuotoisuudelle kaikkein haitallisimmat suometsän hoidon tukimuodot eli kunnostus- ja täydennysojitukset olisivat kuitenkin viimeinkin poistumassa rahoitettavien toimenpiteiden joukosta (HE 167/2022).

Metsien terveyslannoitusten biodiversiteettivaikutukset riippuvat siitä, millaisessa elinympäristössä ja miten lannoituksia tehdään. Siinä missä joillain alueilla vaikutukset voivat jäädä vähäisiksi, metsämaaksi ojitetuilla soilla lannoitusten vaikutukset luonnon monimuotoisuuteen voivat olla voimakkaitakin. Tukijärjestelmästä tuettavien, tuhkalla ja boorilannoitteilla tehtävien lannoitusten vaikutukset luonnon monimuotoisuuteen jäävät oikein tehtyinä kuitenkin varsin lieviksi esimerkiksi haitallisempiin typpilannoitteisiin verrattuna. Vaikka tuhkalannoituskaan ei ole täysin haitaton menetelmä, sillä voidaan kuitenkin korvata suo-ojien perkaamista, jolloin sen haitat jäävät selkeästi ojitustöitä vähäisemmiksi. (Heiskanen et al. 2020, 30; Keto-Tokoi 2018, 94–98; Metsä Group 2022.)

Kohti luonnon monimuotoisuuden aina vain paremmin huomioivaa metsätukijärjestelmää?

Kuten edeltävästä tarkastelusta huomataan, metsien käytön tavat ovat eläneet ajassa ja tuilla on edistetty kulloinkin yhteiskunnan kannalta toivottavaksi katsottuja metsänkäytön päämääriä. Nykyinen tukijärjestelmä ei ole syntynyt tyhjiössä, vaan siinä näkyvät sen historia sekä sitä vuosien varrella muokanneet arvot ja tavoitteet. Taloudelliset ja sosiaaliset näkökulmat ovat olleet ja tulevat tulevaisuudessakin olemaan vahva vaikutin metsien käytössä ja sen tukemisessa, mutta samalla ympäristöarvojen merkitys on kasvanut jatkuvasti suuremmaksi. Ympäristöarvoja aiempaa paremmin huomioiva metsien käyttö on ollut nouseva arvo jo vuosikymmeniä. Esimerkiksi Suomen luonnonsuojeluliiton elokuisessa kyselyssä jo enemmistö suomalaisista kannatti hakkuumäärien pienentämistä (SLL 2022). Luontokadon ehkäisemisen noustessa yhä tärkeämmäksi päämääräksi, on julkisten tukien osuvuutta syytä tarkastella erityisesti niiden biodiversiteettivaikutusten näkökulmasta. Politiikkajohdonmukaisuuden nimissä luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen haitallisten toimintatapojen tukeminen on lopetettava. Niiden sijaan on suosittava tukimuotoja, jotka kannustavat mahdollisimman tehokkaasti sellaista metsänhoitoa, joka ei ole ristiriidassa luonnon monimuotoisuuden parantamisen kanssa. Ojitustukien lopettamisen myötä seuraavaksi katse siirtynee kohti taimikon varhaishoidon, nuoren metsän hoidon sekä uusien metsäautoteiden rakentamisen tukien tarkastelua.

Lähteet:

Finér, L., Lepistö, A., Joensuu, S. & Tattari, S. (2020). Johdanto. Luku julkaisussa Metsistä ja soilta tuleva vesistökuormitus 2020 – MetsäVesi-hankkeen loppuraportti (Finér et al. 2020). Valtioneuvoston kanslia, 2020, 10–14.

Hallituksen esitys HE 167/2022 vp (2022). Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi metsätalouden määräaikaisesta kannustejärjestelmästä ja kestävän metsätalouden määräaikaisen rahoituslain 29 a ja 48 §:n muuttamisesta. 22.9.2022.
https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/HallituksenEsitys/Sivut/HE_167+2022.aspx

Heiskanen, M., Bergström, I., Kosenius, A., Laakso, T., Lindholm, T., Mattsson, T., Mäkipää, R., Nieminen, M., Ojanen, P., Rankinen, K., Tolvanen, A., Viitala, E. & Peltoniemi, M. (2020). Suometsien hoidon tuet ja niiden ilmasto-, vesistö- ja biodiversiteettivaikutukset – Kestävän metsätalouden määräaikaisen rahoituslain (Kemera-lain) mukaisten tukien tarkastelu. Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus 27/2020. Luonnonvarakeskus, 2020.

Hyvärinen, E., Juslén, A. Kemppainen, E., Uddström, A. & Liukko, U.-M. (toim.) (2019). Suomen lajien uhanalaisuus – Punainen kirja 2019. Ympäristöministeriö & Suomen ympäristökeskus, 2019.

Kouki, J., Junninen, K., Mäkelä, K., Hokkanen, M., Aakala, T., Hallikainen, V., Korhonen, K., Kuuluvainen, T., Loiskekoski, M., Mattila, O., Matveinen, K., Punttila, P., Ruokanen, I., Valkonen, S. & Virkkala R. (2018). Metsät. Kirjan luku teoksessa Suomen luontotyyppien uhanalaisuus 2018. Luontotyyppien punainen kirja. Osa 1 – Tulokset ja arvioinnin perusteet (toim. Kontula T. & Raunio, A.). Suomen ympäristö 5/2018, Suomen Ympäristökeskus ja Ympäristöministeriö, 117-170.

Mainio, T. (2019). Suomen metsät on pilkottu metsäautoteillä – luonnonsuojelijat kritisoivat uusia teitä. Apu, 24.9.2019.
https://www.apu.fi/artikkelit/suomen-metsat-on-pilkottu-metsaautoteilla-luonnonsuojelijat-kritisoivat-uusia-teita

Metsä Group (2022). Tuhkalannoitus voitti ojituksen. Metsagroup.com, 29.9.2022.
https://www.metsagroup.com/fi/puunhankinta/uutiset-ja-julkaisut/artikkelit/tuhkalannoitus-voitti-ojituksen/

Metsäkeskus (s.a.a). Tuki nuoren metsän hoitoon.
https://www.metsakeskus.fi/fi/palvelut/tuki-nuoren-metsan-hoitoon

Metsäkeskus (s.a.b). Tuki taimikon varhaishoitoon.
https://www.metsakeskus.fi/fi/palvelut/tuki-taimikon-varhaishoitoon

Metsäkeskus (s.a.c). Ympäristötuki.
https://www.metsakeskus.fi/fi/metsatalouden-tuet/kemera-tuet/ymparistotuki

Metsäkeskus (2021a). Kemera-varojen käyttö 2021. Suomen Metsäkeskus, 31.12.2021.
https://www.metsakeskus.fi/sites/default/files/document/kemera-varojen-kaytto-2021.pdf

Metsäkeskus (2021b). Kemera-varojen käyttö 2021. Suomen Metsäkeskus 31.12.2021.
https://www.metsakeskus.fi/sites/default/files/document/kemera-puuntuotannon-varojen-maksut-ja-tyamaarat-2017-2021.pdf

Metsäkeskus (2022). Kemera on jatkumassa vuoden 2023 loppuun. Suomen Metsäkeskus, 5.7.2022.
https://www.metsakeskus.fi/fi/ajankohtaista/kemera-on-jatkumassa-vuoden-2023-loppuun

Metsähallitus (s.a.). 160 vuotta Metsähallituksen historiaa.
https://www.metsa.fi/metsahallitus/nain-toimimme/historia/

Ollonqvist, P. (1996). Metsätalous ja talouspolitiikka Suomessa. Kansantaloudellinen aikakauskirja 3/1996, 318–340.

Ollonqvist, P. (2004). Puuntuotannon julkinen rahoitus. Luku julkaisussa Julkinen tuki yksityismetsätaloudessa (toim. Aarnio, J.). Metsäntutkimuslaitoksen tiedonantoja 923, 2004, 13–29.

Ovaskainen, V., Aarnio, J. & Ollonqvist, P. (2004). Johdanto. Luku julkaisussa Julkinen tuki yksityismetsätaloudessa (toim. Aarnio, J.). Metsäntutkimuslaitoksen tiedonantoja 923, 2004, 7–11.

Palosuo, V.J. (1979). MERA-ohjelmat Suomen metsätaloudessa. Acta Forestalia Fennica vol. 165, 1979.

Peura, M., Bäck, J., Jokimäki, J., Kallio, K., Ketola, T., Laine, I., Lakka, H., Lehikoinen, A., Nieminen, T., Nieminen, M., Oksanen, E., Pappila, M., Repo, A., Kotiaho, J. (2022). Jatkuvapeitteisen metsänkäsittelyn vaikutukset luonnon monimuotoisuuteen, vesistöihin, ilmastoon, virkistyskäyttöön ja metsätuhoriskeihin. Suomen Luontopaneelin julkaisuja 1B/2022. 

Suomen luonnonsuojeluliitto (SLL) (2022). Enemmistö suomalaisista vähentäisi metsien hakkuita ilmastonmuutoksen saavuttamiseksi. SLL.fi, 18.8.2022.
https://www.sll.fi/2022/08/18/enemmisto-suomalaisista-vahentaisi-metsien-hakkuita-ilmastotavoitteiden-saavuttamiseksi-tiedote/

Valtioneuvosto (2022). Metsätalouden kannustejärjestelmä uudistuu. Valtioneuvoston tiedote, 19.9.2022.
https://valtioneuvosto.fi/-//1410837/metsatalouden-kannustejarjestelma-uudistuu

Valtiovarainministeriö (s.a.a). Talousarvioesitys 2022 – 21. Eräät luonnonsuojelun menot (siirtomääräraha 3 v).Valtiovarainministeriö.
https://budjetti.vm.fi/indox/sisalto.jsp?year=2022&lang=fi&maindoc=/2022/tae/valtiovarainministerionKanta/valtiovarainministerionKanta.xml&id=/2022/tae/valtiovarainministerionKanta/YksityiskohtaisetPerustelut/35/10/21/21.html

Valtiovarainministeriö (s.a.b). Talousarvioesitys 2022 – 63. Luonnonsuojelualueiden hankinta- ja korvausmenot (siirtomääräraha 3 v). Valtiovarainministeriö.
https://budjetti.vm.fi/indox/sisalto.jsp?year=2022&lang=fi&maindoc=/2022/tae/valtiovarainministerionKanta/valtiovarainministerionKanta.xml&id=/2022/tae/valtiovarainministerionKanta/YksityiskohtaisetPerustelut/35/10/63/63.html

Viitala, E., Assmuth, A., Koikkalainen, K., Miettinen, A., Mutanen, A., Wall, A., Wejberg, H. & Lehtonen, H. (2022). Maa- ja metsätalouden kannustinjärjestelmien ilmastovaikutukset. Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus 21/2022, Luonnonvarakeskus.

Keto-Tokoi, P. (2018). Tutkimustietoon perustuvia suosituksia vastuullisen metsänhoidon kehittämiseksi. WWF Suomen raportteja 37.

Ympäristöministeriö (YM) (2015). Luonnon monimuotoisuudelle haitalliset tuet – Taustaselvitys. Ympäristöministeriön raportteja 19/2015.

Sinua saattaa kiinnostaa myös: